兰州网约车如何避免重蹈巡游出租覆辙

【财新网】（专栏作家 傅蔚冈）随着《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》即将于11月1日起生效，现在各个城市都在开始制定地方的实施细则。而从媒体的报道来看，以前用在巡游出租汽车身上的“数量控制”这个广被公众责难和学界批评的管制方式又要套在网络预约出租汽车身上。

兰州最近就公布了这个标准。据悉，当地政府留给网约车的数量在3000辆左右。当地是如何测算出3000这个数量？据媒体报道，兰州市网约车管理方案是这么算：以千分之三的国际标准（每千人三辆车）来计算，兰州市运营车辆饱和状态应该在1.5万辆左右。目前兰州市出租车的保有量在1万辆，加上政府未来两年在出租车方面的投入，应该达到1.2万辆。总量是1.5万辆出租车，那么留给网约车的数量就是3000辆。

对于这样的数量控制，很多网约车驾驶员表示担忧，因为这意味着目前很多正在从事网约车服务的驾驶员将无法继续从事这个行业。如果网约车的数量是有偿分配，那么问题就会简单，只需要通过拍卖就可以把牌照给到最需要的个人或者机构手中：谁出的钱多就给谁。但一个可以想象的场景是，今后网约车的牌照不可能是有偿经营。

尽管在交通运输部的《暂行办法》中并未对网约车的牌照——此处所说的“牌照”就是《暂行办法》中所说的《网络预约出租汽车运输证》——分配方式作出规定，而只是在第十三条指出：“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”不过《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）又强调，出租车业要“改革经营权管理制度”，同时强调“新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。”既然传统的巡游出租汽车的“新增出租汽车经营权”都实行无偿使用，那么网约车的牌照当然就不应该收费了。

因此问题就来了，在数量给定且网约车的牌照不能够有偿分配的背景下，如何分配数量？国办发58号文同时还规定，“建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度，对经营权期限届满或经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形的，按有关规定收回经营权。”

什么是以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度，言下之意就是说，谁的服务态度好，谁就多获得牌照；反之，谁不好就减少甚至取消牌照。这套办法或许对巡游出租汽车管用，但是对于网约车则完全不适用，因为网约车到目前为止还没有发过牌照，在大家都没有拿到过牌照的前提下，该如何分配那些免费但又有数量限制的牌照？

从以往的教训来看，那些免费但又有着数量控制的资源，其配置过程经常会伴随着腐败，即资源往往配置到那些和配置机构及其负责人关系密切的机构和个人手中，这就是所谓的寻租。有那些免费获得牌照的机构和个人又将这些资源出租或者转让给那些想开网约车的驾驶员。这样一来，本来是“免费”的网约车牌照就会变成炙手可热的壳资源，而这和出租汽车深化改革的大背景是背道而驰。

当然，兰州城运处会信誓旦旦地说他们3000辆网约车的配置方式很科学，有依据。比如兰州市城运处办公室主任周鹏飞在接受媒体采访时就称，这是兰州市根据自身的实际情况来管控网约车数量，目的是实现资源的合理调配。但是现在的网约车驾驶员和市民则对城运处的能力表示怀疑。

那么，是市场主体更加了解市场的需求，还是政府机构？一般来说，我们倾向于认为企业等市场主体更加了解市场需求，也更有意愿了解整个市场的规模和容量。原因就在于企业是一个营利主体，它必须充分了解这些内容，否则它的投资就会付之东流。而政府则不然，尽管在法律上它也负有特定职责，比如说各个城市的运管部门负有合理调控的职责，但是由于决策成本和决策造成的不利影响并不全都是由其来承担——甚至主要不是由其来承担，因此它缺乏激励去了解真正的市场需求。不过政府在绝大多数时候可不是这么认为。因为它总觉得自己考虑得更为周到，而且是从全局角度考虑问题，而企业只是站在个体角度。比如兰州市城运处就认为它比网约车驾驶员和平台更了解兰州市场，“因此任何一个政策的出台都应该考虑各方利益的最大化，而不是单纯从一个层面去考虑。对于网约车群众有乘坐需求也有安全需求。网约车司机有放宽门槛的期待，但也有维护乘客利益的初衷。由此，政策的出台要兼顾各方利益，而且要符合地方基本情况。”

但兰州市城运处的数量管制能符合地方基本情况吗？对此非常值得怀疑。凑巧的是，我以“兰州出租车数量”作为关键词，就在网上搜到了一篇名为《兰州20年出租车限行历史结束 市民：叫好不叫座》的报道。出租车还要限行？这实在是匪夷所思。但却是发生在兰州的真事：这源于1994年的一项决策，为了解决兰州的出行问题，兰州市投放了4000辆出租汽车——而当时的兰州总共只有五万辆机动车。由此带来的问题是，出租汽车空驶率严重。为此当地出台规定对出租车施行尾号限行，使得兰州成为国内唯一一个对出租车进行限行的城市。

更有意思的情况是，兰州对出租车进行单双号限行后却又发生了市民打车难问题，为了解决打车难问题，兰州市交警部门宣布从2012年开始将单双号限行改为尾号限行，又从2015年2月5日开始取消出租汽车尾号限行的规定。从兰州出租车的历史来看，当地运管部门并没有能力了解兰州到底需要多少辆出租汽车，但是数量控制导致的后果却是由所有的兰州人民来承担。

如何避免兰州网约车重蹈兰州巡游出租汽车的悲剧？最可行的办法就是放开数量管制，让符合条件的车辆和驾驶员合法化，这样做的好处是：如果网约车受市民欢迎，那么就会有吸引更多的驾驶员和车辆加入，从而满足市民出行需要；如果网约车不受市民欢迎，那么就会有很多驾驶员退出这个市场，从而实现市场均衡。但是因为网约车的牌照是免费的，车辆和驾驶员就会以很低的成本退出这个市场，而不是像以往一样迁怒于政府：出租车司机骂政府只发牌照收费而不管行业的发展，而市民则是责骂政府为了保护出租车利益而不发新增运力。

“前事不忘，后事之师”，2015年兰州市刚刚取消出租汽车的尾号限行，希望这样的事不要在网约车上重蹈覆辙。