杜楠：从法律自我约束层面浅谈“网约车新政”

10月8日，北上广深联手出台“网约车新政”的征求意见稿，为网约车服务制定地方管理实施细则，其中一些规定引起了舆论大哗。一线城市同时收紧网约车服务的市场准入，政策制定者都给出了自己的政策逻辑，那么，这种逻辑是否符合法律自我约束的精神呢？

一、宪法平等精神与行政法相关规定

宪法赋予公民法律面前平等的权利，这也是社会主义法治建设的基石；行政法保护公民的合理信赖利益，要求各级政府合法合理行政，法务规定不可为，遵循比例原则。地方政府制定“网约车新政”，应当在宪法和行政法的框架下展开，将民众的出行利益和合理期待纳入政策制定的考量要素。

《宪法》赋予了我国公民法律面前人人平等的权利，《立法法》82条由此对法律法规的出台进行限定，要求“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，从这一点来看，宪法赋予公民的平等权利，这当然包括平等经营、平等竞争的权利，交通部出台新规中并无网约车司机户籍限制，地方细则对此加以限制，与宪法的平等精神不甚相符。

而从行政许可法的角度来看，北上广深制定“网约车新政”管理实施细则是地方政府对交通部已经创设的行政许可的实施进行具体规定，这是行政法赋予地方政府的“规定权”，自然无可厚非。然而，也需注意到，既然地方政府的“规定权”是为上位法所做出的具体规定，那么作为执行性权力，地方政府的规定只能对现有的法律规范进行细化，而不能创设新的法律规范，解决的是从粗到细的问题，而不能无根据地制定应当由国家统一确定的资格、资质许可或限制外地的生产、经营、服务和商品进入本地市场的许可。《行政许可法》第15条：地方性法规和直辖市人民政府规章所设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。对比北上广深的“网约车新政”管理实施细则和交通部对网约车的要求，交通部对网约车的规定主要集中在保险、定位装置等方面，用以保障消费者的合法权益和人身安全，而对网约车驾驶员的户籍、网约车的牌照、车辆已使用年限及车轴距排量等项目并无要求，但北京和上海的“网约车新政”规定网约车驾驶员必须持本地户籍、网约车必须有本地牌照，同时限制网约车的已使用年限、车轴距和排量。可以看到，这些要求远远超过了交通部的规定，而且地区封锁的意味浓厚，有数据显示，仅上海一地，就只有不足1/5的车符合新轴距要求，而在41万余司机中，有上海户口者尚不足万，由此完全可以想到新政实施后会对北上广深等城市的网约车服务造成巨大打击，民众的出行也会变得困难。北京和上海对此给出的解释是出于控制超大城市人口容量和保护乘客安全的需要，然而很多不可避免的疑问仍然存在。控制人口和公平竞争的平衡点在哪里？地方政府为控制人口拥有的权限红线伸展到了何处？保护乘客安全是否有其他不需地区封锁政策就能解决的策略？地方政府制定本地政策必然出于城市经济健康发展的考虑，但对于这些疑问，或也应该深思并给予居住在城市中的民众一个更为满意的回答。

二、环境保护与地方法规的兼容

保护环境是我国的基本国策，各级政府在制定法律法规、政策方针时，应当慎重考略其对环境的影响。

从环境法的角度来看，新环境保护法于2015年初开始实施，着力于保护环境。《环境保护法》第6条明确规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，同时第40条还规定，“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用”。可见，环境保护要素是地方政府部门制定相关法规时应当慎重考虑的要素。

北京、上海等城市雾霾严重，环境保护是地方政府工作的战略要点之一。对于上路车辆而言，北京、上海常年交通拥堵，小排量车、新能源车出于节能环保的考虑理应更受欢迎，而“网约车新政”中对于车轴距和排量的要求，特别是排量不小于2.0L或1.8T的规定，与节能减排的要求并不相符，为保护环境计，建议车辆排量的要求应当放宽，小排量汽车应当被纳入网约车车辆之中。

三、反行政性垄断，破除地区封锁

只有保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，才能激发市场活力，才能使大城市的发展长盛不衰。对于大城市而言，竞争比封锁更能提高城市的核心竞争力，只有有序的竞争，才能真正使得市民的生活水平得到提高、福利得到保障。

《反垄断法》第33条规定，任何行政机关不得滥用行政权力，妨碍商品在地区之间的自由流通。国家工商总局《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第3条规定，行政机关不得在对外地商品实施行政许可时采取不同的许可条件，阻碍、限制外地商品进入本地市场；第十一条规定：行政机关不得采取不平等待遇等方式，妨碍外地经营者在本地的正常经营活动；上述规定中商品包括服务。今年六月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》刚刚出台，以建立“统一开放、竞争有序的市场体系”的指导思想，要求各级政府确保其相关行为和方针政策符合公平竞争要求和相关法律法规。公平竞争审查制度为行政权力划出了“18原则”的红线，不得设置不合理和歧视性的准入条件和不得限制外地商品、服务进入本地市场正是“18原则”中非常重要的两点。“网约车新政”中户籍、牌照和车辆已用年限、轴距、排量等要求，明确排除了外地人员和车辆进入本地网约车市场的竞争机会，也排除了小排量车等更为节能环保的车辆进入网约车市场的竞争机会，这种基于户籍、牌照和车辆的要求，将网约车服务的市场准入限制在了一个相当狭小的范围内。按照“公平竞争审查制度”的规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定市场准入、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时，应当进行公平竞争审查，经严格对照审查标准进行自我审查后，只有认为不具有排除、限制竞争效果的，才可以实施；具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台，或调整至符合相关要求后再出台。公平竞争审查机制还规定，制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见，或者向社会公开征求意见。北京和上海交委作为省级政府部门，按公平竞争审查制度的要求，应该对“网约车新政”进行公平竞争审查，那么，对于户籍、牌照和车辆等涉及到限制、排除市场竞争的规定，应当给出合理的解释，并听取网约车服务者和乘客等利害关系人的意见。

我国建立公平竞争审查机制酝酿已久，今年6月的出台，是我国经济进入新的发展阶段的大势所趋，更是全体社会呼吁建立统一开放、公平竞争市场的人心所向，同时也是提高核心竞争力、在国际社会中谋求更重要角色并与国际社会公平竞争制度接轨的重要举措。之所以建立公平竞争审查机制，是因为“竞争”才能深入推进经济体制改革，才能实现以创新驱动发展、有效释放市场主体的活力。网约车服务自出现以来，以分享经济、创新经济、互联网+等特点方便了民众的出行，也创造了就业机会，出行需要和闲置车座通过网络对接，的确使得社会资源的分配突破了传统经济的限制，展现出了巨大的经济活力。经济的发展必须以市场为基础，尊重市场经济规律，创造良好竞争环境，是经济健康发展的正确路径。分享经济、互联网+既然已经成为经济发展的洪流，那么“堵不如疏”，“管得严”不如“智慧引导”。北京和上海作为超大城市，同样需要甚至更需要以竞争来带动经济的发展、以经济的发展来提高市民的生活水平。发展经济、保障民生，这是各级政府心之所想，创建维护一个拥有强竞争力的国际大都市，更是一线城市政府的工作目标。但是，只有保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，才能激发市场活力，提高资源配置效率，也才能使得城市的核心竞争力长盛不衰。

把权力关在笼子里，人民的权利才得以切实的保障；笼子愈严密，自由愈得以伸张。从这个角度看，法律既是关住权力的笼子，也是赋予权力的手段。法治社会、依法治国、公平竞争，这是我国经济发展的法律支撑，新出台的法律法规必须受此法治理念的约束，才能与已有法律法规相辅相成，使得我国的法治体系更加完善。“网约车新政”的出台初衷是保护消费者利益、维持安全稳定的经济秩序，政策的制定者希望谋求更健康的经济发展，这是毋庸置疑的。然而，“网约车新政”的出台也必须受到法律的自我约束，与已有的法律法规和法治理念相契合，才能避免关住权力的笼子“自我解锁”，才能让民众感受到自己作为消费者被保护而不是感觉到被“束缚”。（本文作者系北京大学竞争法研究中心 杜楠）